Закон – это текст без подтекста

Совсем недавно автор этой статьи был в одном из районных московских судов и наблюдал достаточно характерную сценку. К девушке – секретарю председателя суда – зашла коллега – другой секретарь. «У шефа кто-нибудь есть?», – спросила она. «Да, – ответила первая, – у него депутат Мосгордумы». «А ему-то что здесь надо?», – удивилась амбициозная девица. Тут в разговор вмешался я: «Ну, вообще-то депутаты Мосгордумы – это те, кто создает и принимает законы, по которым вы здесь отчасти и судите». «Правда? – подняла брови девушка. – Я не знала».И тогда я всерьез задумался: если даже представители судебной власти (пусть пока и не самые опытные) настолько слабо представляют суть законотворческой деятельности, то что о ней знает самый обычный москвич? Тот самый, который раз в 4 года голосует за депутатов Мосгордумы? Чем занимаются 35 народных избранников, которые ежедневно приходят на работу в здание на Петровке, 22?[b]В преддверии начала нового думского сезона мы решили обратиться с этими вопросами к одному из самых компетентных специалистов в данной области – бессменному депутату Мосгордумы с начала ее образования в 1993 году, члену фракции «Единая Россия» Александру Николаевичу Крутову. Его рассказ мы снабдили рядом необходимых, на наш взгляд, комментариев для того, чтобы наш читатель получил наиболее полное представление о вопросе.Считается, что идея разделить власть на три составляющих: законодательную, исполнительную и судебную – принадлежит французскому просветителю ХVIII века Монтескье, и ей уже около 300 лет.Суть ее состоит в том, что принимать законы, следить за их исполнением и определять наказание в соответствии с законами должны три принципиально разные структуры.Они должны быть самостоятельны, но не независимы друг от друга. В чем-то это похоже на современную семью, в которой жена и муж в принципе самостоятельны в своих решениях и поступках, но считать их полностью независимыми нельзя – они добровольно связали себя определенными обязательствами.В том случае, писал Монтескье, когда перечисленные властные функции принимает на себя один человек-властитель или орган власти – власть с неизбежностью скатывается к диктатуре. В СССР формально существовали все три ветви власти, но реальная власть принадлежала стоящей над ними партии, точнее, ее высшему руководящему органу и партаппарату.Именно поэтому сразу после произошедших в начале 1990-х годов в России перемен возникла насущная необходимость в обучении российских законодателей новым принципам демократических отношений. В частности, поэтому в 1994 году депутаты Мосгордумы первого созыва по приглашению американской стороны выехали в США для ознакомления с тамошним опытом работы городских властей в условиях жесткого разделения полномочий об ответственности отдельных ее ветвей.В то время их удивило многое. Например, то, что в каждом муниципалитете на видном месте постоянно находились брошюры с таким названием, как, например: «Как принимаются законы в штате Иллинойс (или любом другом)», «Откуда берутся наши законы?», в которых в популярной форме излагалась суть законотворческого процесса.Кроме этого, на каждом полицейском участке можно было увидеть буклеты «Как не нарушить правила дорожного движения в нашем штате», «Как правильно вести себя на улицах» и так далее…Это было в диковинку, наши юмористы издевались над «смешными» американцами, но тем не менее приходится констатировать: американский гражданин в любой момент может получить информацию о том, что нужно сделать, чтобы в соответствующее законодательное собрание был внесен законопроект защищающий его права или обеспечивающий его интересы. Или получить информацию о том, что в данном штате является правонарушением, а что нет. Благодаря этой последовательной политике просвещения средний американец в плане правовой культуры намного превосходит нашего среднего соотечественника и даже «продвинутого» москвича.Кстати, о том, насколько молода и неопытна была российская демократия в начале 1990-х, ярко свидетельствуют дискуссии того времени о том, кто должен быть представлен в законодательных органах. Тогда многие «эксперты» всерьез утверждали, что в парламентах должны быть представлены «только юристы и экономисты». Больше никто для работы над законами, дескать, не нужен.Время показало, что такой подход в принципе не верен.Жизнь страны, города, любого человеческого сообщества столь многообразна и в законодательном регулировании нуждаются столь различные области правоотношений, что чем шире представлены специалисты в различных сферах деятельности в органе законодательной власти, тем выше вероятность профессионального решения стоящих перед ними задач.Откуда же берутся законопроекты, которые становятся потом законами и в каком-то аспекте начинают регламентировать нашу с вами жизнь? Прежде всего необходимо одно пояснение: московские законодатели осуществляют свою главную функцию – обсуждают и принимают законы – каждую среду (за исключением времени каникул) во время заседаний Мосгордумы. Все остальное время они занимаются общением с избирателями и подготовкой законопроектов. Именно в таком общении, причем оно носит самые различные формы – от официального приема до встречи со старым другом – и выявляются городские проблемы, требующие законодательного регулирования.Чтобы не быть голословными, приведем ряд актуальных на сегодняшний день для Москвы примеров. Например, бумажный спам, то есть мусор.Ежедневно каждый москвич получает в свой почтовый ящик десятки брошюр, листовок, буклетов, на которые он не подписывался и которые у подавляющего большинства граждан вызывают только раздражение. При этом проблема стоит гораздо шире. Замусориваются подъезды. У людей с хулиганскими наклонностями возникает соблазн поджечь набитые ненужной бумагой почтовые ящики… Если добросовестная уборщица сразу выносит весь утренний спам в мусорные баки, то возле многоподъездных многоэтажных домов они забиваются еще до того, как жильцы начинают нести в них утренний мусор.Проблема всерьез встала еще 6 лет назад, и с того времени идет процесс разработки соответствующего закона. Однако все дело в том, что почтовый ящик в подъезде человек получает при заселении в дом, и он практически ничей, право собственности на него размыто. В США, например, и за почтовые ящики граждан отвечает почтовое ведомство, поэтому там почтовый спам просто невозможен – это нарушение закона.Другая не менее насущная городская проблема – взаимоотношения людей и животных, прежде всего собак. И московское правительство, и Мосгордума всерьез и давно заинтересованы в том, чтобы создать блок законов, которые полностью урегулировали бы эти отношения. Но…Все опросы, все экспертные оценки сводятся к тому, что жители столицы разделились приблизительно на две равные части. Половина за то, чтобы бродячих собак уничтожать, а в отношении домашних законы ужесточить.Другая половина считает, что собакам (и кошкам) надо создать максимально благоприятные условия, строить для них приемники, кормить и холить за счет города и добровольных пожертвований сердобольных горожан. Позицию и тех и других вполне можно понять и принять. Вот такой законодательный парадокс. Как угодить всем? Доходило до смешного.Была, например, попытка обсудить московский законопроект «О животных». Но ведь науке известно около 2 миллионов видов животных от простейших до хордовых, к которым, кстати, относится и человек. И при таком широком подходе норма этого законопроекта «нельзя убить животное на глазах у другого животного» должна пониматься в том числе и так: «нельзя убить комара на глазах у кошки», а за выявленным и доказанным нарушением закона должно следовать наказание, в данном случае штраф. «Нельзя же понимать все так буквально», – возражали разработчики законопроекта, есть же здравый смысл. Но закон – это только текст, понимаемый именно буквально, и не может быть в нем ни подтекста, ни контекста.Два приведенных примера – это типичные примеры зарождения идеи о необходимости законодательного регулирования непосредственно у москвичей, что называется «на земле».Значительную часть (около 75%) законопроектов вносит в Думу мэр, и это вполне естественно. Мэр Москвы как глава исполнительной власти располагает значительно большими возможностями в выявлении проблем, требующих законодательного урегулирования, чем депутат Думы или какая-либо группа депутатов. Заметим, что это соответствует европейской практике законотворчества. В землях Германии, например, 90% законопроектов вносит в региональное законодательное собрание премьер земельного правительства. Никого это не удивляет.Есть и другие законодательные инициативы. Те, которые возникают в результате решений, принятых «наверху», в Федеральном собрании. В этом случае депутатам Мосгордумы зачастую необходимо быстро реагировать на принятый федеральный закон и изменять московское законодательство. Так, например, с 1 июля сего года вступил в действие федеральный закон, в соответствии с которым штрафы за различные административные правонарушения необходимо исчислять в рублях. До этого расчет велся в минимальных оплатах размера труда (МРОТ). В Москве действует около 35 законов, в соответствии с которыми взимаются административные штрафы, в частности, за нарушения городских правил в области архитектуры и градостроительства. Если бы эти законы остались неизменными, то с 1 июля десятки административных правонарушений в Москве остались бы безнаказанными.В данном случае депутаты Мосгордумы в течение трех дней разработали проект закона города Москвы, приводящий московские законы в соответствие с изменившимся федеральным законодательством, рассмотрели проект на заседании Думы и приняли закон.Итак, в результате поступающей из различных источников информации законодательная инициатива созрела. Нужен закон, призванный либо регулировать какие-то вновь возникшие реалии, либо заполнить некий обозначившийся законодательный вакуум.Что происходит дальше? Депутаты Мосгордумы распределены по комиссиям и подкомиссиям, каждая из которых занимается своим сектором: экономикой, безопасностью, местным самоуправлением, социальной сферой, культурой и так далее. При каждой комиссии существует экспертный совет из специалистов по направлениям. Это независимые эксперты, постоянно работающие по своим основным специальностям. Этому экспертному совету предлагается оценить перспективу будущего законопроекта, прежде всего с точки зрения реальности осуществления и последствий вступления закона в силу. При консультациях обязательно анализируется зарубежный опыт законодательной деятельности.Кроме того, Мосгордума обладает соответствующим фондом, и депутаты или комиссии могут заказать соответствующему институту исследование по поводу того, насколько москвичам необходима новая законодательная норма.Вопрос о возможности осуществления законодательной инициативы отнюдь не праздный. Например, в начале 2000-х депутаты Федерального собрания России и Мосгордумы подумывали о том, чтобы создать закон против роскоши. Справедливости ради надо отметить, что такого рода законы периодически появляются в разных странах с I века н. э., еще с Римской империи. Дело в том, что человек, приобретающий предмет, который априори стоит намного выше своей себестоимости, то есть предмет роскоши, изымает средства на его приобретение из банковского оборота, из системы налогообложения, тем самым нанося ущерб государству. Следовательно, этот человек, по идее, государству что-то должен заплатить дополнительно.Но вот эксперты в таких случаях говорят: если обложить предметы роскоши дополнительным налогом, появится множество заведений, которые будут сдавать их внаем. Богатый человек сможет взять «Ламборджини» или «Хаммер» в аренду, допустим, на 99 лет. По сути, это та же покупка, но сделка купли-продажи в данном случае отсутствует. И никаких налогов. Следовательно, и разрабатывать соответствующий законопроект нет смысла.Экспертная оценка! В том же случае, если эксперты согласны, что закон необходим, и он реально будет работать, пишется текст проекта.Этот текст можно заказать. Существует, например, Институт государства и права, ряд других научных учреждений, которые по подробным вводным данным готовят текст нового закона. Затем его дорабатывают в процессе работы. Некоторые депутаты и депутатские группы пишут законы сами.Но вот, наконец, проект закона готов. Он состоит из 2 основных частей – собственно текст проекта и пояснительной записки с обоснованием необходимости его принятия и анализом социально-экономических последствий.Проект закона передают в Организационное управление Мосгордумы, и с этой минуты процесс подготовки проекта закончен, и начинается процедура рассмотрения. Это не означает, что в новый проект не будут вноситься поправки и он не будет дорабатываться. Но с этой минуты время прохождения документа через Мосгордуму строго регламентировано.Все 35 депутатов городского парламента должны получить текст нового законопроекта за две недели до первого слушания. Есть исключения – проекты первоочередного рассмотрения. Это относится к документам, вносимым мэром столицы или отнесенным к таковым решением Думы. В этом случае срок сокращается до одной недели. Но есть и исключение в другую сторону. Закон о бюджете столицы на будущий год не может изучаться депутатами меньше, чем две недели, уж очень емкий и серьезный документ.Каждый понедельник собирается комиссия по организации работы Московской городской думы во главе с председателем Думы Владимиром Платоновым, на котором решается, какие именно проекты будут рассмотрены в ближайшую среду. Естественно, из тех, с которыми депутаты уже ознакомились. Повестка дня заседаний Думы утверждается председателем Думы и далее выполняется уже неукоснительно.На представление проекта закона каждому докладчику отводится 15 минут. Если есть содокладчик – ему тоже 15 минут. Затем вопросы – 1 минута на вопрос и не более 2 вопросов за один раз. На ответ – 1 минута. Затем – «прения», то есть выступления участников заседания, по 5 минут каждому.Кстати, на обсуждение закона может записаться любой москвич, приглашенный на обсуждение данного проекта и получить свои «пять минут славы».Заключительное слово докладчика – 5 минут, столько же на заключительное слово содокладчику. И голосование. Для принятия проекта «в первом чтении» нужно, чтобы за его принятие проголосовали более половины от установленного числа депутатов (достаточно 18 из 35). Принятие проекта «в первом чтении» означает, что Дума согласна с главной идеей проекта, его концепцией.Если у депутатов нет поправок к принятому проекту, то проект предлагается к голосованию. Для того чтобы проект стал законом, нужно, чтобы его поддержали по крайней мере 18 из 35 депутатов Думы.Принятый закон направляют мэру Москвы для подписания и опубликования. Законы вступают в силу только после официального опубликования.Мэр может и не подписать принятый закон, то есть наложить вето. Вето мэра преодолевается двумя третями голосов депутатов Мосгордумы.Следует заметить, что в данном случае мы говорим о чистой процедуре – правительство и Мосгордума работают достаточно тесно, и в законодательных конфликтах никто не заинтересован.Если же у депутатов есть поправки к принятому проекту, для их рассмотрения Думой назначается второе чтение проекта и, если необходимо, третье. Процедура в целом очень жесткая и никогда не нарушается (за этим следит лично председатель Мосгордумы Владимир Платонов).Александр Крутов особо подчеркивает: «Мы работаем только с текстами проектов, мы не анализируем личность их создателей или причины, которые привели к необходимости создания данного проекта, как это было в старом Моссовете. Закон – это текст, который не предполагает какого-либо подтекста, это мы и оцениваем в первую очередь».Недавно автор этого материала ехал в метро. Рядом парень пил из бутылки пиво. И тут же – в метро ведь все близко – двое мужчин рассуждали: смотри, мол, вот есть закон о том, что нельзя пить пиво в общественном месте. А этот пьет, и хоть бы что. Закон не работает…Действительно, что значит, «работает» закон или «не работает». Вообще-то законы «работают» в суде. Если человек перешел где-то грань, прочерченную законом, это должно быть зафиксировано, дело должно поступить в суд – в административном или уголовном порядке, – и нарушитель должен быть наказан. И с этой точки зрения нам – обычным гражданам – достаточно сложно судить, «работает» тот или иной закон.Кстати, парня с пивом на выходе из вагона метро поджидал милиционер, который и препроводил его в «участок», который есть на каждой станции метро. Данная линия уже оснащена камерами слежения, оператор на пульте засек пьющего пиво парня и передал информацию о нем на станцию. Значит, работает? Другой пример: существуют Правила дорожного движения, пункт 12.2 которых говорит о том, что стоянка автомобилей в населенных пунктах разрешается в один ряд параллельно краю проезжей части. Но ведь ставят и в 2 ряда, а то и в 3. И к каждой машине не приставишь милиционера. Но и правила принимались тогда, когда машин на улицах было в десятки раз меньше…И здесь мы снова приходим к тому, с чего начали – к правовой культуре населения. Не могут правоохранительные органы обеспечить полное выполнение всех законодательных норм. Одно из проведенных социологами исследований показало: 20% наших сограждан при любых обстоятельствах дожидаются зеленого света светофора, чтобы перейти улицу. Еще 20% всегда идут на красный. Может, это дальтоники или люди с повышенной возбудимостью…Остальные 60% действуют по дорожной обстановке. Что нужно сделать, чтобы большинство все-таки шло на «зеленый»? Александр Крутов считает, что нужно просвещать, информировать и заниматься повышением законодательной культуры.И этим тоже должны заниматься московские законодатели. Нам остается только пожелать им успеха в новом сезоне.[b]КОМПЕТЕНТНОЕ МНЕНИЕ– Текст проекта закона может внести на рассмотрение заседания Мосгордумы любой из 35 депутатов или группа депутатов, в том числе фракция. Законопроект может внести мэр столицы, прокурор города, председатель Мосгорсуда, председатель городского Арбитражного суда. При этом отмечу, что проекты мэра и прокурора, как правило, представляют уполномоченные ими редакторы проектов, а вот, например, председатель Мосгорсуда Ольга Егорова всегда представляет свои законодательные инициативы сама. Такая сложилась практика. Что же касается депутатов, то они обязаны представлять свои проекты сами, без посредников, в конце концов, это их работа.Далее, с законодательной инициативой в Мосгордуме может выступить уполномоченный Москвы по правам ребенка (в своей области) и представитель Мосгордумы в Совете Федерации Зинаида Драгункина.Кроме того, право внести проект закона предоставлено муниципальным собраниям 125 муниципальных образований города Москвы. Это сравнительно новые для столицы структуры, и в соответствии с федеральным законом мы дали им это право в расчете, что от них, так сказать, «от земли» пойдут интересные инициативы. Правда, пока они этим правом ни разу не воспользовались.Наконец, законопроект могут подать 50 тысяч москвичей, которые подпишут петицию о внесении в Думу проекта закона.Последний пункт нуждается в определенном пояснении. Относительно недавно его ужесточили. До этого достаточно было 10 тысяч подписей, и лишь обозначения законодательной инициативы (теперь нужен полноценный законопроект). Этой достаточностью до недавнего времени в полной мере пользовались отдельные политические партии в предвыборный период. Понятно, что если Вы подходите к человеку на улице и предлагаете поддержать, например, инициативу о принятии закона об отмене квартирной платы, то отказа Вам не будет. Все эти «инициативы» заканчивалось ничем, но необходимые паспортные данные избирателей были получены, что, в общем-то, и требовалось организаторам этих действий.Для москвичей, которые действительно хотят выйти в Мосгордуму с законодательной инициативой, гораздо короче путь либо через свое муниципальное образование, либо через своего депутата Мосгордумы.[/i]