Динамика развития российской прокуратуры

Вот уже второй год прокуратура России работает в новых условиях. Реформа трансформировала следствие в отдельную структуру и наделила его самостоятельностью, вынеся «за скобки» десятилетиями отлаженного прокурорского механизма. Следователи получили почти неограниченные полномочия, а сама прокуратура лишилась возможности осуществлять надзор и контроль за ходом расследования.О том, насколько это оправданно и к чему порой сегодня приводит, разговор [b]с прокурором Москвы Юрием СЕМИНЫМ.[i]Без надзора – никуда[/b][/i][b]– Юрий Юрьевич, почему судебная реформа коснулась прокуратуры, а не только суда? Чем это объяснить?[/b]– Так исторически сложилось. Споры о том, какое место занимает прокуратура по отношению к трем ветвям власти, велись давно. Но прокуратура, и согласно Конституции РФ, и по существу реализуемых полномочий, наиболее близка именно к судебной власти. Даже зарплата прокурора исчисляется в некоем соотношении с зарплатой судей того же уровня.Впрочем, для меня, как практика, такие нюансы вообще-то не очень существенны. Это скорее вопрос для ученых… Но именно этим и объясняется, что судебная реформа коснулась прокуратуры.[b]– Разговоры об этом велись давно. Предлагали объединить все следственные органы и сделать общий следственный комитет. Были и другие варианты…[/b]– Действительно, реформа обсуждалась очень давно. У меня есть один из первых документов, который обсуждал и намечал пути реформирования судебной системы. Этот проект был предложен в 1991 году для рассмотрения еще Верховному Совету РСФСР. По существу это исторический раритет, отражающий эпоху и время, в которых он создавался. В проекте много революционных по тем временам предложений.Рядом другой документ – уже нашего времени. Это брошюра, подготовленная для парламентских слушаний в мае 2008 года: «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации». Два документа разделяет восемнадцать лет. Учитывая особенности нашего времени, это документы разных эпох. Кстати, разработчики первого проекта достаточно критически оценивали роль прокуратуры, даже называли ее рудиментом правовой системы, причисляли, если хотите, к «вывихам» коммунистической правовой доктрины. Но даже они не заходили в своих реформированиях так далеко, как те, кто проводил на практике судебную реформу.[b]– Что вы имеете в виду?[/b]– Авторы, стоявшие у истоков реформ, несмотря на свой радикализм в отношении к прокуратуре и ее задачам, тем не менее оставляли за прокуратурой многие из ее функций, в том числе и те, которых она сегодня лишилась. Например, отрицая саму концепцию общего надзора, авторы, тем не менее, не отрицали необходимость прокурорского надзора за исполнением законов.Эта деятельность, по мнению авторов, должна была трансформироваться, видоизмениться.Отрицались «наступательность» прокурорского надзора, проведения плановых проверок… Однако именно надзорная деятельность, по мнению теоретиков, была необходима как инструмент для сохранения и обеспечения единства государства, федерализма, давала гарантию его территориальной целостности, единства хозяйственного пространства и других составляющих единого правового государства. Кроме того, надзор давал гарантии сохранения и обеспечения прав той социальной группы граждан, которая по тем или иным причинам сама делать это была не в состоянии.Кстати, сохранялся надзор над органами дознания и предварительного следствия, подчеркивалось значение прокурора как единственно возможного государственного обвинителя, подтверждалась необходимость глубокого, систематического и постоянного надзора за органами, осуществляющими исполнение наказаний.[b][i]Что в сухом остатке?[/i]– Теперь можно подвести итоги: чья точка зрения стала отправной при проведении окончательного варианта реформы?[/b]– По существу все было довольно неплохо задумано. Во всяком случае, на 85 процентов с доводами сторонников тех реформ я был согласен. Но результат трансформации оказался достаточно неожиданным и идет вразрез с тем, что было предложено вначале.Отмечу, что и сама прокуратура постоянно меняется. Она не закостенела, совершенствуется, внутри нее проходят изменения, часть которых вступила в силу с 1 мая 2009 года. Но изменения, к сожалению, не могут выправить то, что произошло в результате реформы. Я подразумеваю прежде всего ведущее место прокурора в уголовном преследовании, на что изначально концепция судебной реформы не посягала. Ведь разработчики не умаляли роль прокурора в уголовном преследовании на стадии дознания и предварительного следствия.[b]– Много говорили и о необходимости создания единого следственного органа…[/b]– И это пока остается нереализованным проектом. Но главное, по моему мнению, все же в другом. Слишком далеко от задуманного то, что произошло в действительности. Ведь одна из главных целей реформы – независимость и самостоятельность следователя. Сейчас от этой позиции ушли еще дальше.Я зачитаю фрагмент концепции реформы: «Нам по пути со всякой системой, где следователь будет независим в своих решениях от вмешательства непроцессуальных фигур». В чем это заключалось? Концепция подчеркивала, что недопустимо в любой форме процессуальное подчинение следователей «административным начальникам», то есть руководителям следственных отделов, комитетов и т. п. Так же, как, согласно концепции, недопустимо наделение руководителей отделов и комитетов процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать постановления следователей. Это должен был делать прокурор.В современном УПК РФ начальники следственных отделов являются как раз процессуальными фигурами, они не только руководят следователями, они вправе принимать самостоятельные процессуальные решения и отменять любые процессуальные решения следователей. За исключением некоторых мелких решений, про которые, как я полагаю, просто «забыли». Например, начальник следственного отдела не может вынести решение о проведении обыска, выемки и так далее.Еще одна важнейшая деталь, которая противоречит постулатам разработчиков реформы и подчеркивает несамостоятельность следователя.Это подследственность в зависимости не от вида преступлений, а от уровня подразделений. Так, руководитель следственного подразделения может изъять любое дело из территориального органа, передать в свой аппарат. И, как считали авторы концепции судебной реформы, и что в особенности недопустимо, дисциплинарная ответственность следователя перед руководителями следственного органа. Сейчас такая «вертикаль» существует и активно применяется. Кроме того, недопустимо было, по мнению тех же авторов, соединение следственных и дознавательских полномочий под крышей одного ведомства. В СК при прокуратуре РФ этого пока нет. Но такая система по-прежнему действует в МВД, ФСБ и наркоконтроле.И последнее, чего не допускали те, кто разрабатывал концепцию реформы: военизация следственных органов, обмундирование следователей по форме единого милицейского или армейского образца, введение уставного духа и жесткой субординации. Тот, кто хоть немного знаком с ныне действующей системой, подтвердит: это как раз то, что уже существует.[b][i]Прокурорские «рычаги»[/i]– Как эти моменты отражаются на практике?[/b]– Поясню на примере «общего» надзора. «Вымарать» его полностью было невозможно. Наверное, это очень хорошо. Практика подтвердила, что в девяностых годах именно такие функции прокуратуры сыграли особо позитивную роль при сохранении целостности государства. И это, несомненно, является самым большим достижением.Напомню, что в первую очередь усилиями прокуратуры были устранены опасные тенденции, которые отражались в попытках разорвать единое правовое пространство государства.Этими вопросами много занимались и прокуроры, и я сам. В некоторых регионах, например, в Татарстане, Якутии, Туве и других, местное законодательство создавалось таким образом, что противоречило не только федеральному, но и формировалось на совершенно иных принципах. Не компенсировало, скажем, прорехи федерального законоуложения, как то предусматривала Конституция РФ, но создавало предпосылки к тому, что общероссийские законы на территории не действовали.[b]– Не все так безысходно…[/b]– Разумеется. В последнее время прокуратура нашла свою особую, новую роль. Я имею в виду правозащитную деятельность. Прежде всего это защита социальных прав.И мне кажется символичным, что по инициативе президента РФ изменена редакция ст. 45 ГПК РФ и прокурорам вернули важные процессуальные полномочия и права вступать в гражданские дела. Пусть не в самом полном объеме, но, тем не менее, это произошло.Еще одна важная новация – полномочия прокуроров в защите среднего и малого бизнеса. Речь идет о Федеральном законе «Контрольная деятельность». Предполагалось, что с 1 июля 2009 года все внеплановые проверки, которые будут проводить контрольные органы в субъектах среднего и малого бизнеса, будут согласовываться с прокурором. Более того, Государственная дума внесла изменения в этот закон и перенесла вступление в силу этого закона с 1 мая, что говорит о его важности, и соответственно, о важности той роли, которую играет прокуратура.[b]– Это моменты положительные. А что, по вашему мнению, следует все же вернуть назад, что мешает должному исполнению законодательства?[/b]– Я отмечу три важных момента, которые абсолютно недопустимы в контексте правовой деятельности. Уже упомянутое выше и самое острое – лишение возможности прокурора возбуждать уголовные дела. К этому не могут привыкнуть даже председатели судов. Я постоянно получаю из судов материалы, связанные с фальсификацией доказательств по делам, других моментов для возбуждения расследования. И приходится пояснять, что отныне у нас нет полномочий для решения подобных вопросов. Могу лишь направить материалы в следственный комитет, милицию и наблюдать за тем, как там разрешаются такие вопросы.Вторая проблема: категорически нельзя было лишать прокурора права прекращать уголовное преследование при рассмотрении уголовного дела поступившего к прокурору с обвинительным заключением. Прокурору оставили два варианта решения. Он может сейчас либо утвердить это обвинительное заключение, либо направить дело назад, для устранения недостатков и ошибок, допущенных следователем.А если там нет недостатков и нарушений, кроме тех, что привлекли невиновного? Если дело явно нужно прекращать, нет никаких оснований для уголовного преследования? Увы, прокурор этого сделать не может. И для того чтобы в большей степени сберечь права незаконно привлеченного к ответственности, я должен утвердить обвинительное заключение, направить дело в суд и там уже отказаться от обвинения! Разве это не нонсенс?[b]– А почему нельзя направить дело назад, чтобы с человека сняли обвинение?[/b]– Представьте себе, что мы так поступим. Дело направится следователю, иногда другому следователю, а человек, обвиненный по ошибке или по иной причине, по-прежнему останется за решеткой. И пока дойдет дело до прекращения расследования… А если так и не дойдет, если снова будет направлено прокурору для направления в суд? Нельзя было также лишать прокурора права освобождать в ходе следствия из-под стражи всякого, кто содержится за решеткой без достаточных оснований, в том числе за малозначительные преступления. Есть и другие вопросы, которые нужно и должно обсуждать. Но я остановился на самых важных позициях, обозначил болевые точки. Их надо убирать в первую очередь.[b]ЧИТАЕМ ВМЕСТЕ[i]Нужно ли возвращать прокуратуре право возбуждать уголовные дела?[/i]Инна СВЯТЕНКО, депутат Мосгордумы:[/b][i]– Конечно, было неплохо, когда прокуратура сама возбуждала уголовные дела. Но это право передали следственному управлению. И мне кажется, нет особой необходимости отменять это решение.[/i]